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诸大建:从“无废城市”理解上海垃圾治理

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  • 时间:2019-03-13
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   嘉宾主讲


  在线专门探讨我们身边的“垃圾革命”,足见这一话题的急迫性、重要性和实用性。我从三个方面展开。第一,上海的垃圾分类和处理现状。第二,东京如何实施“垃圾革命”,哪些经验值得上海借鉴。第三,“垃圾革命”的更高目标是建设循环经济社会,我们需要确立更长远的目标。


  东京“垃圾革命”可以提供许多经验


  2006年至2014年,中国生活垃圾处置的现状表明,一方面,垃圾总产量和人均垃圾产量持续增加;另一方面,垃圾处理结构以填埋为主,焚烧为辅。这一情况同样反映了上海的基本现状,也是上海与东京相比,在生活垃圾处理方面的两个落差。这与今天的垃圾处理仍然以混合为主密切相关。所以,将垃圾从混合处理转变为分类收集是实现“垃圾革命”的第一步。


  以焚烧为主导,填埋为终端的处理手段更适宜东亚国家


  环卫部门有数据显示,截至到2015年左右,上海生活垃圾焚烧处理占比36%,填埋处理占比50%,包括堆肥等方式的循环利用占比低于10%。2018年,上海制定了《上海市生活垃圾全程分类体系建设行动计划(2018-2020年)》,现在按照有关部门公布的数据推算,上海生活垃圾焚烧处理占比40%,填埋占比40%,循环利用或成为资源化垃圾的占比20%左右。


  2015年,东京生活垃圾焚烧处理的比例高达75%,填埋处理占比3%,这一数据已经相对稳定。循环利用占比20%,这一比例与欧洲国家相比并不算高。通过上述对比可以看出,上海与东京的落差之一是,垃圾处理尚未转变为以焚烧为主导、填埋为终端处理的模式。而对东亚人多地少地区的超大城市来说,这是一种具有适宜性的垃圾处理模式。


  总体上,全球垃圾处理结构包括三种情况,一类是人少地多,例如美国、澳大利亚和加拿大等国,垃圾处理以填埋为主导;另一类人口密集、土地面积小的国家多以焚烧为主;第三类是那些垃圾循环利用率较高的国家,则与它们垃圾结构中的餐厨食物较少有关。


  在垃圾处理问题上,为什么上海借鉴东京经验更加合适?因为两者具有三方面的关联性。第一,都是东亚人多地少的城市,无法利用大规模的土地填埋垃圾,所以不得不选择焚烧的方式;第二,都是素爱美食的城市,生活习惯与消费结构相近,厨余垃圾较多。因此,需要攻克将厨余垃圾与其他垃圾区分处理的难题;第三,人口结构、城市空间架构相近,东京经验可以为上海提供许多启发。


  垃圾产量高低:人均日产1公斤为界,东京0.8,上海1.1


  2018年数据显示,上海的年垃圾总产量约为900万吨,人均垃圾总产量约为400公斤,即人均日垃圾产出约为1.1公斤,这一峰值还在继续攀升。未来,上海年生活垃圾总量可能会达到1000万吨。一般来说,1公斤的尺度常被用来判断人均日垃圾产量的高低。1989年,东京年垃圾产量达到最高值人均600公斤,日人均1.6公斤,当时的人均GDP约为2万美元,与上海2018年相当。此后随着强制推进“垃圾革命”,人均垃圾产量开始进入下降通道。目前这一数值已降低至0.8公斤。


  衡量城市的垃圾与经济关系,有一个垃圾生产率的概念,也可称为垃圾的经济密度。以人均GDP为2万美元与人均日产垃圾为1公斤(人均年产垃圾365公斤)为分界,可以分为四种不同的类型,其中人均GDP为2万美元以下、垃圾产出低于1公斤的是中低收入低垃圾,人均GDP为2万美元以上、垃圾产出高于1公斤则是高收入高垃圾。2018年,上海人均GDP达到2万美元,但人均垃圾产出也高于1公斤,已跨入高收入高垃圾的行列。而东京经过30多年的努力已经进入高收入低垃圾的期望区间。这是上海与东京比较的第二个落差。因此,未来有两种选择,一是随着经济增长继续保持人均垃圾的高产出,经济增长的同时生活品质退化;二是通过我们的努力实现人均垃圾低于1公斤的目标,建设生态友好的宜居城市。


  东京“垃圾革命”演进的关键节点


  东京的“垃圾革命”以2000年建设循环型社会为分水岭,可分为两个大的时期。之前的重点是处理垃圾,之后的重点是减少垃圾。2000年以前的第一个时期经过了约三四十年的演进,可分为三个阶段。这对上海的垃圾处理结构的转型有很大启发。


  第一阶段:以填埋为主导,引发“东京垃圾战争”


  第一阶段是1960-1970年代以填埋为主导的集中处理阶段。在这一阶段,东京以垃圾填埋为主的处理方式引发了百姓的不满,导致了“东京垃圾战争”,并成为垃圾革命的导火线。最后的结果是,都政府、各区政府、老百姓共同参与制定了一项规定:采取垃圾焚烧的模式,后来将其称为“中间处理”,而将填埋称为“终端处理”。焚烧处理由23区各自处理,终端处理由东京都政府统一在填埋厂进行。从那时起,每个区都开始建造焚烧厂,至今为止,东京都23个区共有21个焚烧厂。


  因为各区都要建造焚烧厂,而东京又是城市密集地区,于是,各区从瑞士、德国等焚烧技术先进且都是人口密集的欧洲大陆国家引入焚烧技术,经过日本式的改造,成为了非常先进的本土技术。东京都的焚烧厂按照城市基础设施建设的最高标准设立,如同博物馆。焚烧厂包括了垃圾的综合利用,例如焚烧的余热既可以变成温水游泳池,也可为周边的社区供热。焚烧厂开放自由参观,现在许多日本青年还选择到焚烧厂拍婚纱照。


  第二阶段:可燃垃圾焚烧处理,不可燃垃圾以填埋为主


  第二阶段是从1980年代开始,东京从垃圾混合走向垃圾分类。但当时的分类很简单,只分成可燃垃圾与不可燃垃圾两类。其中可燃垃圾是焚烧处理,不可燃垃圾以填埋为主。但在填埋量大幅降低,焚烧变成主导之时,填埋成为了处理焚烧后灰烬的终端处置手段。1990年代正式将焚烧作为中间处理模式,将填埋作为终端处理模式。东京都垃圾填埋的比例在1989年达到峰值,然后逐渐减少。到2014年,填埋量只占3%,比高峰时期减少了85%。


  第三阶段:分出大件垃圾,资源化利用增加


  第三阶段是1990年以后到2000年。当时,东京都开始进一步区分资源垃圾和大件垃圾。首先,将大件垃圾从原来的二分类中拿出来变成三分类。1990年后进一步区分资源垃圾,回收利用和资源化逐渐增加。现在,日本的生活垃圾是五分法,即除了有毒有害垃圾之外,分为可燃垃圾、不可燃垃圾、资源垃圾和大件垃圾,这是三个发展阶段累积而来的结果。


  第四阶段是2000年以来,东京提出了建设循环经济社会的概念,这是要从处理垃圾升华到减少垃圾与避免垃圾。


  上海垃圾治理的三大后发优势


  1990年代,东京都实现了第一战略的目标,即一方面垃圾排放量达到了峰值,另一方面焚烧替代了填埋成为主导,这也是上海要实现的第一步目标。


  上海垃圾治理有三大后发优势。首先,从对象上看具有“综合”的优势。东京的垃圾分类是分步走过来的,上海作为追赶者在起步时候就能综合集成。上海目前将垃圾分为“有害垃圾、可回收物、湿垃圾、干垃圾”四类就是这样的意义,一开始就把资源回收利用、堆肥、焚烧、填埋等处理方式集成起来,综合推进。


  第二,从过程上看具有“倒逼”的优势。原来处理垃圾的方式是前端不解决垃圾产生的问题,依靠末端处理,这是非常被动的。而现在采取的战略是,假定人均一公斤垃圾是最高值,那么就以此为界限,设定填埋、焚烧设施的最大容量,倒逼前端的分类收集和资源化利用,在源头上减量和分类。


  第三,从主体上看是“治理”导向的优势。在政府层面,从原来环卫部门的部门主管变成各部门的联动;在社会层面,是市民社会的自下而上的参与和创新;在企业层面,是加强市场化的变革。这样的治理结构,有助于加快追赶的进程。


  向“无废城市”目标看齐


  2000年开始,东京开始了“垃圾革命”的第二步,要实现一个更高的目标——建设循环型社会,这就产生了一个新的概念叫做“无废城市”。


  建设“无废城市”需减少垃圾产生量


  “无废城市”要求城市物质流实现闭环,尽量没有废弃物排放。换句话说,是要把填埋和焚烧这样的处置方式最小化。一般来说,如果垃圾处置的量少于10%,就可认为已经接近了“无废城市”的标准。如纽约现在的垃圾处理主要以填埋为主,纽约的“无废城市”计划是到2030年填埋量减少90%,只剩下10%由填埋处理,其他都在生产和消费环节,通过循环经济模式加以避免和减少。这是最高境界,也是提出循环经济的真正所向。上海的最终目标也是要向之看齐。


  而要成为“无废城市”,最重要的一点是减少产生量的问题。垃圾的资源化利用是减少垃圾处置量,进行再循环(Recycle)。但是这只是循环经济和循环发展的最低要求,更高的要求是再利用(Reuse)和减量化(Reduce)。“垃圾革命”的高目标就是围绕这三个R来实现的。


  提高资源生产率和循环率、降低处置量


  日本的循环型社会发展规划,是用1990年作为基准年或者底线来计算,按照物质流的出口、中间、入口提出了三个目标,可概括为“一低两高”。


  首先是处置量要降低。日本计划在末端处理阶段大幅度降低垃圾末端处置率,目标是2010年比1990年减少75%。


  其次是循环率要提高。日本计划经济社会过程中的资源循环利用率比1990年提高80%。资源循环利用不仅包括末端的堆肥和资源再生利用,更包括产品的反复使用、用服务模式替代产品拥有模式等几种情况。


  再者是资源生产率要提高。进口端的资源生产率,就是将资源消耗与GDP进行比较,大幅度提高单位资源的GDP产出。循环经济非常关注的是资源生产率,日本的规划是进口端的资源生产率比1990年提高100%。


  上海的更高战略:走向低废无废城市


  “垃圾革命”包括两个阶段、两种思维。最高状态的发展是物品分享,这是减量化。第二个状态是物品的反复利用,如用玻璃杯替代一次性水杯,这是再利用。第三个状态是资源化,这是再循环。第四个状态是无害化处置,包括焚烧和填埋。未来更高的战略是要进入以物品分享为主的高级状态,建成幸福的低废无废城市。焚烧、填埋都只是过渡方式。


  线上互动


  出门100米是垃圾分类难点,需要社区之眼监督和创新


  葛培青:在推进生活垃圾分类“转守为攻”阶段,我们的切入点是什么?


  诸大建:上海已经出台《2018年-2020年三年行动计划》,这次的生活垃圾四分类,贯穿在分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的全过程中,下了决心要一一对标:干垃圾主要运去焚烧以后消灭原生垃圾填埋,湿垃圾用于堆肥,有毒有害垃圾专门处理,资源垃圾也有专门渠道与商委对接。如果后续环节没有做到位,法规会对相关部门实施制裁。所以,我认为垃圾分类的最大难点,应该是“出门100米”。垃圾分类是面源性的社会问题,解决这个难题,除了自上而下的各种办法,更需要基于社区之眼的监督与执行,需要自下而上的创新。


  从任性到不任性:分门别类扔,定点定时扔,付成本扔


  柴忠余:生活方式的改变是垃圾减少的最好方式吗?


  诸大建:国内外许多大城市在人均2万美元时都有人均日产垃圾超过1公斤的经历。“垃圾革命”当然是生活方式的变革,首先是扔垃圾的思维与方式的变革。城市要尽可能为市民生活提供便利,但是扔垃圾是例外。如果市民太方便太任性,整座城市的运营就不方便了,生活品质就无从谈起。


  垃圾分类就是要从以前的太任性变成未来的不可以任性。一是垃圾不可以混在一起扔,而是要分门别类扔;二是扔垃圾不可以随时随地扔,而是要定时定点扔,在纽约、东京等城市垃圾分类的同时减少马路上的垃圾桶设置,就是要让市民把垃圾带回家才能扔;三是扔垃圾不可以免费扔,谁污染谁有责任,扔垃圾要有成本,扔得越多支付成本就越高。


  分类不能等觉悟慢慢长起来,疾风暴雨的刚性推进是必须


  鲁明丽:30年前东京对推行垃圾分类有何强制性措施和奖励?


  诸大建:1989年以后东京垃圾排放量从峰值开始往下降,得益于政府采取抑制性和激励性同时并举的刚性措施。


  抑制性方面,如东京出台垃圾付费政策,付费多少按照垃圾产生量即买垃圾袋的大小来决定,而大件垃圾一律需要付费处理。在激励性方面,如通过奖金方式鼓励居民参与垃圾回收利用,根据回收的重量获得相应的奖金。这样做既进行了分类,同时也减少了垃圾的产生量。


  说垃圾分类是一场革命,就是因为不能等待人们的觉悟慢慢长起来,要在短期内迈上新台阶,政府要有刚柔相济的措施,采取暴风疾雨的行动,然后转化为全社会成员的长期坚持与习惯养成。


  上海厨余垃圾分类利用率空间大,因此区分干湿很重要


  张意志:上海除了对标东京,是否还有其他城市可学习?


  诸大建:世界上当然有很多城市可以给上海提供启示。但上海与东京相似,人多地少,没法走纽约填埋为主的道路;欧洲国家如德国、英国、荷兰等垃圾循环利用率高,有的超过了60%,因为他们的湿垃圾少;我们的垃圾按照成分看要大幅度提高可回收物的循环率不太可能,最可提高的是厨余堆肥这部分。垃圾被湿垃圾污染掉后,资源化的价值大减,所以上海的垃圾分类中干湿分类最重要。


  对标东京,三个节点很重要。第一步到2020年,上海确立焚烧替代传统填埋的优势地位,实现原生垃圾零填埋的目标。第二步五到十年后,2030年人均日产垃圾降到一公斤以下。第三步在2035年左右赶上国际先进水平,把填埋和焚烧量降到最小化,实现可持续发展要求的零废弃或零垃圾的目标。


  治理需要政府、社区、企业铁三角,各环节都有商机


  武彩萍:“垃圾革命”会给哪些行业(产业)带来商机?


  诸大建:垃圾分类是治理革命,需要形成政府、社区、企业铁三角。


  城市有多少的垃圾产生量,就意味着要开发出多少的处理能力,因此在各个环节企业都有商机。例如提高垃圾回收利用率,催生再生资源回收利用的垃圾经济产业,特别是那些把互联网与垃圾回收利用结合起来的企业。此外,堆肥、焚烧和填埋等无害化处理也有商机。来源: 文汇报

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